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      生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是我國(guó)生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)設(shè)。從2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》到2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度經(jīng)歷了從試點(diǎn)試行到全面推廣的發(fā)展歷程；《民法典》第1235條為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了實(shí)體法依據(jù)；《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》）從總體要求和目標(biāo)、任務(wù)分工、工作程序、保障機(jī)制等方面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)施的重點(diǎn)內(nèi)容作出規(guī)定。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》對(duì)“統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償”作出重要決策部署。經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐發(fā)展，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革基于政策和法治協(xié)同推進(jìn)，階段性目標(biāo)已基本完成。

      當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作進(jìn)入縱深發(fā)展的關(guān)鍵階段，既應(yīng)關(guān)注損害賠償制度自身的健全完善，還應(yīng)注重制度實(shí)施的系統(tǒng)性、科學(xué)性和規(guī)范性，促進(jìn)與相關(guān)制度和機(jī)制的協(xié)同配合。2025年1月，生態(tài)環(huán)境部等12家單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），在2020年《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上作出了補(bǔ)充和完善?！兑庖?jiàn)》依循問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向原則，根據(jù)改革目標(biāo)任務(wù)的具體需要，使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)容更加科學(xué)和精細(xì)，對(duì)深入推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革、保障國(guó)家生態(tài)安全具有重大意義。

      依循問(wèn)題導(dǎo)向原則，明確案件分類標(biāo)準(zhǔn)

      在生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐中，案件劃分和判定原則、辦案要求不明確，標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一等現(xiàn)實(shí)等問(wèn)題困擾著地方實(shí)踐?！兑庖?jiàn)》回應(yīng)實(shí)踐關(guān)切，就如何認(rèn)定《管理規(guī)定》中的“顯著輕微案件”和“重大案件”作出詳細(xì)規(guī)定，明確了“簡(jiǎn)單案件”的辦案要求，通過(guò)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)案件的科學(xué)分類、分級(jí)處理。

      首先，將損害數(shù)額極小或者生態(tài)環(huán)境損害行為未造成明顯影響作為“顯著輕微案件”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。損害數(shù)額極小的判定，交由各省級(jí)賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)根據(jù)本地區(qū)本領(lǐng)域的實(shí)際情況規(guī)定，便于因地制宜、分類施策。針對(duì)如何判定未造成明顯影響，《意見(jiàn)》結(jié)合不同生態(tài)環(huán)境要素的特點(diǎn)，通過(guò)分類列舉的方式明確了綜合評(píng)判時(shí)需要考慮關(guān)鍵因素?！兑庖?jiàn)》還規(guī)定了顯著輕微案件應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)索賠的例外情形，體現(xiàn)出對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的剛性保護(hù)和對(duì)多次違法賠償義務(wù)人的嚴(yán)格追責(zé)，兼顧制度剛性與實(shí)踐彈性。

      其次，明確“簡(jiǎn)單案件”中認(rèn)定“損害事實(shí)簡(jiǎn)單”“責(zé)任認(rèn)定無(wú)爭(zhēng)議”“損害較小”的具體標(biāo)準(zhǔn)和情形。針對(duì)簡(jiǎn)單案件，可以通過(guò)專家評(píng)估或由相關(guān)行政機(jī)關(guān)通過(guò)與案件相關(guān)的法律文書、監(jiān)測(cè)報(bào)告等資料綜合作出認(rèn)定，通過(guò)程序簡(jiǎn)化實(shí)現(xiàn)責(zé)任的快速認(rèn)定，從而提高辦案效率、降低行政成本。其中，“損害較小”的數(shù)額上限可由省級(jí)賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況適當(dāng)調(diào)整。此外，《意見(jiàn)》還指出可以通過(guò)類案參考、典型案例評(píng)析等方式統(tǒng)一綜合認(rèn)定尺度。

      再次，《意見(jiàn)》明確了《管理規(guī)定》中規(guī)定的“重大案件”的范圍，明確了五類屬于“重大案件”的具體情形，這對(duì)建立健全重大案件信息報(bào)告機(jī)制和重大案件督辦機(jī)制具有重要意義。

這些精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，有利于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的分級(jí)分類管理，避免“一刀切”式的無(wú)差別索賠，提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的規(guī)范性和可操作性：對(duì)于顯著輕微案件的劃定，可避免行政資源的浪費(fèi)；通過(guò)簡(jiǎn)化簡(jiǎn)單案件的辦理和評(píng)估流程，可提升辦案效率并推動(dòng)類案辦理和辦案標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，有利于集中資源和力量高效處理重大案件，推進(jìn)重大案件辦理督辦。

      細(xì)化程序內(nèi)容，健全制度保障機(jī)制

      《意見(jiàn)》聚焦程序細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、流程簡(jiǎn)化等多個(gè)維度，從案件線索篩查、損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等方面為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有效實(shí)施提供保障。

在案件線索篩查方面，《意見(jiàn)》鼓勵(lì)賠償權(quán)利人結(jié)合本地區(qū)工作實(shí)際，加密線索篩查頻次、加大線索篩查力度，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門的牽頭指導(dǎo)作用，統(tǒng)籌推進(jìn)本區(qū)域線索篩查整體工作，要求定期匯總分析線索篩查情況和有關(guān)工作進(jìn)展，并做好信息共享。這些規(guī)定對(duì)于提高線索篩查工作的規(guī)范性具有重要意義。

      在損害調(diào)查方面，《意見(jiàn)》注重技術(shù)賦能，要求充分運(yùn)用技術(shù)手段，引入物量平衡等分析方法以強(qiáng)化調(diào)查客觀性，并在《管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了調(diào)查內(nèi)容，包括“違法行為發(fā)生頻次、持續(xù)時(shí)間、影響范圍、造成的實(shí)際損害”。同時(shí)，還明確了勘驗(yàn)筆錄或詢問(wèn)筆錄、調(diào)查報(bào)告、行政處理決定、檢測(cè)或監(jiān)測(cè)報(bào)告、鑒定意見(jiàn)或鑒定評(píng)估報(bào)告、生效法律文書的證明效力，規(guī)定可以組建聯(lián)合調(diào)查組開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查。

      在鑒定評(píng)估方面，《意見(jiàn)》充分考慮生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估環(huán)節(jié)多、耗時(shí)久、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，明確“開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的時(shí)間不計(jì)入辦案期限”。針對(duì)技術(shù)薄弱、實(shí)施難度大等現(xiàn)實(shí)困難，《意見(jiàn)》要求國(guó)家建立健全統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定發(fā)布相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)技術(shù)規(guī)范等，鼓勵(lì)各地制定專項(xiàng)工作指南、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果評(píng)估方法等，為提高鑒定評(píng)估的效率和科學(xué)性、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)施提供保障?！兑庖?jiàn)》還規(guī)定了鑒定評(píng)估報(bào)告的具體內(nèi)容，要求鑒定評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)環(huán)境損害是否可以修復(fù)，對(duì)于部分可以修復(fù)的則應(yīng)當(dāng)明確可以修復(fù)的區(qū)域范圍和要求。針對(duì)簡(jiǎn)單案件的鑒定評(píng)估，《意見(jiàn)》規(guī)定可以簡(jiǎn)化流程，減少冗余的繁瑣環(huán)節(jié)，同時(shí)還細(xì)化了鑒定評(píng)估專家的選取辦法和具體要求。

      強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化多重協(xié)同機(jī)制

      生態(tài)環(huán)境損害賠償制度涉及多個(gè)主管部門，內(nèi)在地要求部門之間相互配合、有效協(xié)同?！兑庖?jiàn)》貫徹生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)整體觀，進(jìn)一步強(qiáng)化了部門間協(xié)調(diào)，有利于構(gòu)建多維協(xié)同、多元追責(zé)、深度聯(lián)動(dòng)的治理體系。

      首先，注重與行政執(zhí)法的銜接。為了實(shí)現(xiàn)損害賠償與行政執(zhí)法聯(lián)絡(luò)常態(tài)化、信息共享、移交暢通、調(diào)查聯(lián)動(dòng)，《意見(jiàn)》要求建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償與行政執(zhí)法銜接機(jī)制，明確了銜接的具體內(nèi)容，并特別強(qiáng)調(diào)了一些關(guān)鍵工作環(huán)節(jié)的銜接。特別是在在索賠啟動(dòng)方面，《意見(jiàn)》明確通過(guò)行政執(zhí)法、訴訟等已實(shí)現(xiàn)修復(fù)的案件可不啟動(dòng)索賠，避免重復(fù)追責(zé)，也對(duì)線索篩查的統(tǒng)籌推進(jìn)和信息共享提出了更高要求。

      其次，強(qiáng)化賠償磋商與司法程序的銜接機(jī)制?！兑庖?jiàn)》明確了“磋商不成”的具體情形，規(guī)定司法確認(rèn)未通過(guò)后應(yīng)當(dāng)重新磋商一次，未果則及時(shí)起訴，避免“久磋不決、久拖不決”。同時(shí)，要求繼續(xù)加強(qiáng)與環(huán)境公益訴訟的銜接，兩者互相支持、相互補(bǔ)充，共同為生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供保障?！兑庖?jiàn)》還要求人民法院將不履行或者不完全履行義務(wù)的賠償義務(wù)人列入失信被執(zhí)行人名單，以強(qiáng)化協(xié)議的約束力和執(zhí)行力，為賠償協(xié)議的執(zhí)行提供司法保障。

      再次，深化與人民檢察院的協(xié)同聯(lián)動(dòng)?！兑庖?jiàn)》的相關(guān)規(guī)定有利于推動(dòng)人民檢察院的全過(guò)程參與和監(jiān)督，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)施的公正性、公開(kāi)性和規(guī)范性，這主要體現(xiàn)為四個(gè)方面。一是建立反饋機(jī)制，對(duì)人民檢察院移送的線索決定不啟動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)向移送線索的人民檢察院及時(shí)反饋；二是在啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查后，可以同時(shí)告知有管轄權(quán)的人民法院和人民檢察院；三是人民檢察院可以對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟提供法律支持；四是在磋商、訴訟、修復(fù)、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行等環(huán)節(jié)，可以邀請(qǐng)人民檢察院履行參與、支持起訴、監(jiān)督等職能或權(quán)利，實(shí)現(xiàn)與人民檢察院的密切配合。

此外，從聯(lián)合發(fā)文的部門看，新版《意見(jiàn)》新增“國(guó)家疾控局”，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與公共衛(wèi)生管理和公眾健康保護(hù)的目標(biāo)協(xié)同，這有利于生態(tài)環(huán)境與公眾健康保護(hù)的協(xié)同推進(jìn)。

細(xì)化修復(fù)方式，確保及時(shí)有效修復(fù)

      推動(dòng)受損的生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)修復(fù)，是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)在要求。為此，《意見(jiàn)》聚焦生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的統(tǒng)籌指導(dǎo)和效果評(píng)估，細(xì)化了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的具體要求。

      一方面，《意見(jiàn)》將生態(tài)環(huán)境損害分為可以修復(fù)和無(wú)法修復(fù)或者無(wú)法完全修復(fù)兩種情形。對(duì)于可以修復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害，要求在修復(fù)時(shí)注重體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價(jià)值；對(duì)于無(wú)法修復(fù)或者無(wú)法完全修復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害，則豐富了責(zé)任履行的方式和情形，鼓勵(lì)開(kāi)展替代修復(fù)以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能等量恢復(fù)。在選擇替代修復(fù)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)將生態(tài)修復(fù)與民生改善相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益與社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，《意見(jiàn)》還鼓勵(lì)因地制宜建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)基地，探索政策協(xié)同機(jī)制，提高生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)綜合效應(yīng)。

      另一方面，注重生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果評(píng)估。《意見(jiàn)》將生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果評(píng)估作為必要內(nèi)容納入賠償協(xié)議，要求修復(fù)完成后由賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)組織效果評(píng)估，強(qiáng)調(diào)了修復(fù)效果評(píng)估的必要性；若修復(fù)效果未達(dá)到修復(fù)方案確定的修復(fù)目標(biāo)，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開(kāi)展修復(fù)。此外，還增加了可以不組織開(kāi)展修復(fù)效果評(píng)估的具體情形，使制度設(shè)計(jì)更為嚴(yán)謹(jǐn)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)對(duì)推動(dòng)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化具有重要意義?！兑庖?jiàn)》的實(shí)施，將進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法治化、專業(yè)化、規(guī)范化，使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度內(nèi)容更加科學(xué)和精細(xì)，其制度價(jià)值得到更為充分的體現(xiàn)，在生態(tài)文明法治建設(shè)中發(fā)揮更加重要的作用。

（作者：于文軒，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng)、生態(tài)與資源法治研究中心主任，教授、博士生導(dǎo)師；孫昭宇，中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院講師）